Le rôle de l’Etat

"Dans son acception la plus large, la notion, plutôt que le concept, d’Etat-providence se définit par opposition à celle d’Etat-gendarme ; elle désigne alors l’Etat interventionniste dans la sphère économique et sociale par rapport à l’Etat "neutre", cher aux libéraux, qui limite son activité aux fonctions régaliennes traditionnelles : défense nationale, justice, police et ordre public, diplomatie. De fait, il s’agit de deux modèles théoriques d’action de l’Etat introuvables dans la réalité historique sous une forme pure, puisque même les libéraux les plus stricts admettent, par exemple, le privilège de l’Etat dans le domaine monétaire, ce qui constitue déjà une entorse à la distinction initiale…/… Quant à l’idée d’Etat-providence, en tant que manière de penser l’Etat comme instrument et concrétisation de la solidarité sociale, en liaison avec la sociologie Durkheimienne et les nouvelles théories juridiques de l’Etat ( comme celle de L.Duguit), les sources doivent être cherchées dans l’histoire économique et sociale : l’apport des Lumières, les révolutions américaine et française de la fin du XVIIIe siècle, les travaux de Marx et des socialistes français, notamment." (A.Michel).

Dans le texte "On the economic role of the State" (Oxford, 1990), J.E.Stiglitz avance que l’Etat présente deux caractères spécifiques : il dispose d’une juridiction universelle et d’un pouvoir de contrainte qui n’appartiennent pas aux autres organisations.

Dans un ouvrage classique sur les finances publiques ( "The theory of public finance", New-York, 1959), R.A.Musgrave assignait une triple tâche à l’Etat : maintien de l’économie en situation de plein-emploi (stabilisation), allocation des ressources et redistribution. Le domaine de la redistribution est un de ceux qui soulèvent le plus de questions. Le pouvoir de redistribuer par l’impôt ou les transferts ne définit ni les bénéficiaires, ni les victimes, ni la manière dont les droits et obligations sont acquis.

Cela pose le le problème de l’efficacité de la redistribution et de l’équité. Si on se tient à évoquer la distribution globale des revenus, et donc les politiques de transfert mises en place au niveau national, on peut se baser sur une acception bien précise de la notion d’inégalité, fondée sur la notion technique de dominance au sens de Lorentz : une distribution est moins inégalitaire qu’une autre si elle peut s’en déduire par une succession de transferts allant tous d’un plus riche à un plus pauvre. En première approche, on observe que le marché est un mécanisme foncièrement efficace, mais qui est inégalitaire. Les pouvoirs publics mettent donc en place un système de transfert qui se superposera au marché et en atténuera les effets néfastes. Mais tout transfert n’est-il pas créateur d’inefficacité économique ?

Les économistes s’entendent généralement sur une définition de l’efficacité due à W.Pareto :"Une situation est efficace économiquement dès lors qu’il est impossible, par des réformes appropriées, d’améliorer le bien-être de certains agents sans pour autant nuire à aucun autre."(Optimum parétien).

Loin du caractère évident de cette maxime, cette affirmation montre que l’efficacité est une notion très forte et difficile à réaliser, et que dans une large gamme de situations, il est possible d’améliorer le bien-être de tous. La justice sociale requiert à la fois l’efficacité et l’absence d’inégalités excessives, et si le rôle du marché est d’assurer une allocation efficace des ressources, celui de l’Etat est de redistribuer de façon "juste" le surplus ainsi dégagé. Mais cette redistribution aura des effets sur le système de prix, clé de voûte de la construction. Ainsi, les prélèvements assis sur le revenu salarial induisent une distorsion entre le coût du travail supporté par l’employeur (qui influence la politique d’embauche), et le salaire reçu par l’employé. On voit apparaître le discours d’une "désincitation" qui serait due aux transferts : mais si un prélèvement (transfert négatif) est désincitatif, pourquoi un versement ne serait-il pas incitatif ? Les approches micro-économiques peuvent nous éclairer.

Celles-ci nous enseignent qu’il convient de distinguer deux effets simultanés et opposés de la fiscalité : D’une part, l’effet de substitution est celui auquel on se réfère implicitement lorsqu’on parle de désincitation liée aux prélèvements. Un alourdissement du taux d’imposition du revenu réduit la valeur réelle de l’heure de travail, par rapport aux autres affectations possibles du temps (loisirs, travail domestique …). D’où une incitation à travailler moins, à substituer à l’activité salariée d’autres utilisations du temps.

Mais dans le même temps, la pression fiscale accrue diminue le revenu réel, l’agent est donc incité à travailler davantage (effet de revenu). Seules, des études empiriques pourraient estimer la part de l’un et de l’autre. Mais on perçoit que les effets de la fiscalité ne se résument pas à un chiffre magique (part des prélèvements dans le PIB) qui pourrait allier efficacité et équité : les délais des mécanismes redistributifs et la conjoncture jouent un rôle essentiel.

Enfin, l’antinomie entre efficacité et égalité n’est que partielle : une réforme pourrait, sans changer le niveau global de prélèvements, modifier la structure des taux marginaux.

On peut améliorer l’efficacité de la fiscalité sans en diminuer le montant, car des gisements d’efficacité peuvent exister, indépendamment d’une réduction éventuelle de lapression fiscale globale.